?

Log in

No account? Create an account
   Journal    Friends    Archive    Profile    Memories
 

Управляемая демократия и конституционная реформа (часть 3) - Записки русского путешественника

Mar. 27th, 2014 03:04 am Управляемая демократия и конституционная реформа (часть 3)


Часть 1 - Часть 2 - Часть 3 - Часть 4 - Часть 5 - Часть 6 - Часть 7

Формирование Совета Федерации

Совет Федерации – верхняя палата Федерального собрания, высшего законодательного органа страны. Ст. 102 российской Конституции относит к ведению Совета Федерации ряд важных полномочий, в том числе утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, отрешение президента РФ от должности в порядке импичмента после выдвижения соответствующего обвинения Государственной Думой; назначение на должность судей высших судов (по предложению Президента Российской Федерации); назначение на должность Генерального прокурора Российской Федерации (также по предложению президента). Кроме того, Совет Федерации может рассмотреть закон, принятый Государственной Думой, и либо принять, либо отклонить его.

В Совет Федерации согласно ч. 2 ст. 95 российской Конституции входят по два представителя от каждого субъекта РФ: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Предполагается, что Совет Федерации представляет интересы регионов на федеральном уровне и отражает федеративную природу российского государства.

С 1993 г. по 1996 г. Совет Федерации избирался гражданами. Однако в декабре 1995 г. порядок формирования палаты был изменён – в Совет Федерации стали входить губернаторы и председатели законодательных собраний регионов. Наконец, с 2001 г. в Совете Федерации стали заседать представители регионов, одного из которых назначает губернатор, а второго – законодательный орган региона. Это прописано в ст. 2 и 4 федерального закона от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ», а также в ст. 3 и 4 более позднего федерального закона от 3 декабря 2012 г. N 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Если учесть, что с 2004 г. по 2011 г. российские губернаторы назначались президентом, то получалось, что половина Совета Федерации опосредованно была назначена президентом: он назначал тех людей (губернаторов), которые назначали членов Совета Федерации. Естественно, это могло повлиять на объективность Совета Федерации при решении государственных задач. Сейчас руководители регионов уже избираются, однако если учесть, что ряд законодательных норм позволяет не допустить оппозиционных кандидатов ни на выборы губернаторов, ни на выборы в законодательные собрания регионов, всё равно Совет Федерации формируется в целом лояльными правящей партии и президенту людьми.

Проблема в данном случае лежит прежде всего в самой Конституции РФ. Нечётко прописав процедуру формирования Совета Федерации, она отдала этот вопрос на откуп законодателю. В результате граждане не посылают напрямую своих представителей в верхнюю палату Федерального Собрания, а вынуждены выбирать их через многоступенчатую систему выборов. Например, с 2004 г. по 2012 г. между гражданином России и одним из двух его представителей в Совете Федерации стояло два посредника. Вначале жителю российского региона нужно было проголосовать за российского президента, потом президент назначал в этот регион губернатора, а уже губернатор – члена Совета Федерации, который и представлял интересы этого жителя в столице. Сейчас между избирателями и их представителями в Совете Федерации тоже стоит один посредник: в одном случае – губернатор, в другом – законодательное собрание региона. Разумеется, это не вполне отвечает принципам народовластия.

Соответственно, проблема состоит в ч. 2 ст. 95 российской Конституции, которая не указывает порядок формирования Совета Федерации. Необходимо прописать в ней процедуру прямых всенародных выборов членов Совета Федерации жителями соответствующих регионов. Напомним, что в США, Германии и некоторых других федеративных странах верхняя палата парламента, представляющая регионы, формируется всенародным голосованием. Таким образом можно поступить и в России, заменив текст ч. 2 ст. 95 «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти», например, следующим текстом «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации, которые избираются населением соответствующего субъекта Российской Федерации путём всеобщего, равного и прямого голосования».

Выборы в Государственную Думу

Государственная Дума – нижняя палата Федерального собрания, высшего законодательного органа страны. Это основной государственный орган, занимающийся разработкой и принятием законов. Почти все законы, действующие в стране, были приняты Государственной Думой. Хотя после принятия закона Госдумой его теоретически может отклонить Совет Федерации или на него может наложить вето президент, но Госдума имеет возможность повторно проголосовать за него двумя третями голосов и закон будет считаться действующим (ч. 5 ст. 105 и ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). То есть Госдума по Конституции имеет довольно серьёзную власть, которая в какие-то моменты может даже превосходить власть президента.

Российская Конституция не содержит указания не то, каким образом должна формироваться Государственная Дума. В ч. 3 ст. 95 просто написано: «Государственная Дума состоит из 450 депутатов», а в ч. 2 ст. 96 – «порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами». Вот и всё, остальное отдано на текущее регулирование, чем законодатели не преминули воспользоваться.

До 2005 г. одна половина Госдумы избиралась по партийным спискам (пропорциональная система), другая половина – по одномандатным округам (мажоритарная система). Избрание по одномандатным округам предполагало, что территория России разделена на 225 округов с примерно одинаковым населением, где может выдвинуться любой желающий стать депутатом. Избиратели в данном округе голосуют, и человек, получивший наибольшее количество голосов, становится депутатом. А избрание по партийным спискам означает, что избиратель выбирает одну из идущих на выборы партий, а затем 225 мест в Государственной Думе распределяются пропорционально между партиями, набравшими некое минимальное число голосов (преодолевшими «избирательный барьер», чья величина до 2004 г. составляла 5%, после 2004 г. – 7%, а с 2016 г. снова будет 5%). Кто конкретно станет депутатом, решает в данном случае руководство или съезд партии.

Оба варианта имеют свои плюсы и минусы. Пропорциональная система (выборы по партийным спискам) позволяет солидарно проголосовать за свою партию определённому меньшинству, живущему по всей стране (предприниматели, пенсионеры), или людям с определённой идеологией (коммунисты, националисты). Но при этом утрачивается связь депутатов с избирателями и конкретными регионами, а также нарушаются права на участие в выборах беспартийных граждан и небольших партий. Мажоритарная система (выборы по одномандатным округам) позволяет беспартийным гражданам пройти в парламент или небольшим региональным партиями выдвигать своих кандидатов. При этом чётко выражена связь между кандидатом и избирателями: последние голосуют не за безликий партийный список, а за конкретного человека.

В общем, оба варианта имеют право на существование, и их сочетание в Госдуме было неким компромиссным вариантом. Однако в 2004 г. в России перешли к чисто пропорциональной системе, не существующей ни в одном федеративном государстве* и в 2007 г. и 2011 г. выборы проходили по новым правилам. При этом если в 2007 г. выбор партий был ещё довольно большой, то в 2011 г., после глобального сокращения числа политических партий, в выборах участвовали всего шесть партий, разрешённых Минюстом.

Виктор Шейнис называет основные недостатки этой системы: первое – «она ведёт к окостенению нашей недоразвитой партийной системы» и «закрепляет монополию чиновников, поставленных во главе партии и заведующих партийным строительством, на формирование партийных списков, отбор кандидатов». Второе – она «вымывает из политической жизни партии оппозиционного меньшинства, ранее получавшие возможность провести в Государственную думу своих кандидатов по одномандатным округам и создать там собственное депутатское объединение». Третье и, пожалуй, самое главное – «фактически отменено пассивное избирательное право беспартийных граждан: они теперь лишены возможности самовыдвижения. Взамен предложена причудливая процедура, посредством которой соискатель вправе испрашивать никоим образом не гарантированное включение его кандидатуры в список любой партии по его выбору. Ничего подобного на деле, конечно, не происходит. Новый закон препятствует приходу в парламент ярких лидеров, заслуживших доверие избирателей, но оказавшихся за пределами партий, допущенных к выборам»*.

Отметим, что с 2016 г. в российскую политическую жизнь должен вернуться старый порядок выборов в Государственную Думу. В соответствии со ст. 3 нового федерального закона от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 225 депутатов Государственной Думы будут избираться по одномандатным избирательным округам, а другие 225 депутатов – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Однако пока мы имеем Госдуму, избранную с нарушением базовых принципов народовластия.

Кроме того, как мы помним, на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющих вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, осуждённым за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).

Помимо нарушения принципа выборности, в последние годы идёт покушение на принцип сменяемости. В 2008 г. был принят закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы», согласно которому срок полномочий Государственной Думы, указанный в ч. 1 ст. 96 Конституции, продлевался с четырёх лет до пяти. По мнению профессора Натальи Бобровой, «увеличение срока полномочий Госдумы с четырех до пяти лет только увеличило зависимость последней от бюрократического аппарата с еще большим отдалением от народа»*.

Таким образом, важнейший вопрос государственного устройства – формирование высших законодательных органов – был отдан на текущее регулирование самим законодателям. Теоретически депутаты Государственной Думы могут принять закон о том, что Дума избирается коллегией выборщиков или законодательными органами регионов, и это не будет нарушением Конституции.

Фактически в вопросе формирования Государственной Думы было ограниченно пассивное избирательное право граждан – беспартийные граждане были лишены возможности избираться в Государственную Думу, хотя ч. 2 ст. 19 Конституции устанавливает, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от… принадлежности к общественным объединениям».

Таким образом, Конституция не смогла защитить принципы народовластия и в этом ключе, не прописав процедуру формирования этих органов. Проблема состоит в ч. 3 ст. 95 российской Конституции, которая не указывает порядок формирования Государственной Думы. Необходимо прописать подробно процедуру выборов депутатов Государственной Думы, которая бы исключала возможность текущего регулирования.

Кроме того, в связи с продлением срока полномочий Государственной Думы видна другая проблема Конституции: она слабо защищена от поправок. Хотя процедура принятия поправок выглядит довольно сложно, на деле любая пришедшая к власти партия, имея большинство в двух палатах Федерального собрания и большинстве законодательных собраний регионов, может поменять Конституцию под себя, что и произошло в данном случае. Для предотвращения подобных изменений необходимо прописать обязательность проведения референдума по каждой поправке в Конституцию.

Выборы в регионах

Российская Федерация, согласно ч. 1 ст. 65, состоит из 83 регионов (субъектов федерации), а после присоединения Крыма и Севастополя – из 85. Каждый регион возглавляет руководитель исполнительного органа власти, в большинстве случаев именующийся губернатором или президентом (далее для удобства будем называть его губернатором).

В Конституции не указан порядок формирования органов власти в регионах. Только ч. 1 ст. 77 говорит, что «система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом».

Столь расплывчатая формулировка позволила федеральной власти несколько раз поменять порядок формирования региональных органов власти.

До 2004 г. губернаторы в России избирались напрямую населением. Но в сентябре 2004 г. этот порядок был изменён. С этого времени они официально утверждались в должности решениями законодательных органов по предложению президента. Соответствующий порядок был прописан в ч. 2 ст. 18 Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 11.12.2004. Президент вносил кандидатуру губернатора в законодательный орган региона, а депутаты соглашались или не соглашались с данной кандидатурой.

Загвоздка была только в том, что если законодательное собрание дважды отклоняло предложенную президентом кандидатуру, тот мог распустить региональный парламент (ч. 2 ст. 18 и ч. 4.1 ст. 9 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции от 11.12.2004). Депутаты законодательных органов регионов, естественно, не хотели уходить в отставку и всегда голосовали за предложенную кандидатуру. То есть фактически президент получил возможность навязывать кандидатуру губернатора региону.

При этом отметим, что в главе 4 Конституции, где перечислены полномочия, права и обязанности президента РФ, не упоминается о его праве назначать руководителей регионов или распускать региональные законодательные органы. Таким образом, президент присвоил себе полномочия, не предусмотренные Конституцией.

Данный порядок просуществовал до 2012 г., пока в России вновь не вернулись к прямым выборам глав регионов. Ныне порядок выборов губернаторов подробно описан в ч. 3 ст. 18 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 02.05.2012).

Кандидат должен быть не моложе 30 лет, плюс его должна выдвинуть политическая партия. При этом «законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения», однако вряд ли стоит ожидать от партий, что они допустят такой порядок – ведь таким образом они лишаются монополии на выдвижение кандидатов. Таким образом, избирательное право граждан, не принадлежащих к политическим партиям, нарушается уже в самом законе.

Далее – кандидат должен собрать поддержку от 5% до 10% (точное число устанавливает закон субъекта федерации) депутатов представительных органов муниципальных образований или избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации, а депутаты учитываются только один раз. Таким образом, возможность пойти на выборы ставится в зависимость от мнения других людей, часто находящихся в той или иной степени зависимости от вышестоящих органов власти. Например, действующий губернатор может наказать муниципальных депутатов, поддержавших оппозиционного кандидата, сократив их городу дотации из областного бюджета.

Кроме того, не забываем, что на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющим вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений или за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).

Одним словом, чтобы стать кандидатом в губернаторы, гражданину нужно очень сильно постараться.

При этом президент имеет право уволить губернатора в некоторых случаях, среди которых, например, такой: «выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"» (ч. 1 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). Отметим, что речь идёт не о вступившем в силу решении суда, а просто о «выявлении фактов». То есть фактически президент берёт на себя право решать, является человек коррупционером или нет, и на основании этого отстранять его от должности. Это плохо соотносится с принципом разделения властей между федерацией и регионами.

Также скажем пару слов о законодательных органах региона, который существует в каждом субъекте Российской Федерации. Где-то он называется «законодательное собрание», где-то – «областная дума», но я буду называть его просто законодательным органом. Он имеет полномочия по изданию законов субъекта федерации (которые при этом не должны противоречить федеральным законам), принимает региональный бюджет, назначает на некоторые посты должностных лиц и т. д. В каждом регионе законодательный орган призван играть примерно такую же роль, что и Государственная Дума во всей стране.

Ч. 4 ст. 4 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» никоим образом не регулировал количество депутатов, которые избираются по одномандатным округам. Защищена была только норма о депутатах, избирающихся по пропорциональной системе (до ноября 2013 г. – не менее 50%, после – не менее 25%).

Таким образом, в большинстве законодательных собраний страны в настоящий момент хотя бы половина мест контролируется партиями, разрешёнными Минюстом. При этом надо отметить, что федеральный закон устанавливает лишь минимум мест, которые должны проходить по партийным спискам, но не устанавливает максимума. Иными словами, депутаты вполне могут прописать в региональном законе норму о том, что все сто процентов депутатов избираются по пропорциональной системе и это не будет никоим образом нарушать федеральный закон.

Ну и, разумеется, на выборы нельзя идти тем людям, о которых я говорил в подразделе «Допуск кандидатов на выборы» (имеющим вид на жительство за рубежом, осужденным за совершение тяжких и особо тяжких преступлений или за экстремизм, подвергнутым административному наказанию за некоторые категории правонарушений и т. д.).

Итак, как мы видим, принципы народовластия нарушаются и при выборах губернатора, и при выборах в законодательные органы регионов. В 2004-2012 гг. федеральная власть в лице президента навязывала регионам губернаторов. С 2012 г. формально восстановлено право граждан избирать губернаторов, однако процедура отбора сделана таким образом, что в число кандидатов могут попасть далеко не все, а только одобренные «свыше» лица.

Проблема опять же заключается в Конституции: в ней не прописана процедура формирования органов власти в субъектах федерации, так что все вопросы оставлены законодателям на текущее регулирование. Необходимо прописать в Конституции процедуру выборов губернатора и депутатов законодательного органа региона.

Выборы на местном уровне

Местному самоуправлению Конституция посвящает всего четыре статьи – со 130 по 133. В них никак не описывается порядок формирования органов местного самоуправление, только в ч. 2 ст. 130 сказано, что «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». Таким образом, этот вопрос, как и многие другие, Конституция РФ отдала на текущее регулирование федеральным законодателям.

До 2003 г. в большинстве городов страны руководство осуществлял избранный жителями мэр (глава городской администрации). Но федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил новую форму управления – городской управляющий (известный также как «сити-менеджер»). Согласно ч. 2 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования».

Назначает городского управляющего специальная конкурсная комиссия, в которой при этом одна треть назначается «законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» (ч. 5 ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). То есть губернатор предлагает законодательному собранию региона кандидатов в члены комиссии, а те голосуют за или против этих кандидатур.

В данном случае, как мы видим, речь идёт о прямом вмешательстве органов власти субъекта федерации в систему местного самоуправления, хотя ст. 12 Конституции говорит о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно» и «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Таким образом, губернатор и законодательное собрание (обычно подконтрольное ему) имеют в комиссии по выборам городского управляющего треть голосов. Губернатору достаточно склонить на свою сторону незначительную часть членов комиссии, назначаемых муниципальными депутатами, и они поставят на должность городского управляющего нужного человека.

Вот, например, как описывал ситуацию, сложившуюся в Екатеринбурге в связи с приходом нового губернатора и избранием городского управляющего, муниципальный депутат и идеолог внедрения электронной демократии Леонид Волков: «Если губернатор соизволит поменять свою прописку на екатеринбуржскую, и семью перевезет сюда – у него будет на следующих выборах мэра в марте 2012 года 3 голоса из миллиона голосов избирателей. Другими словами, 0.0003% голосов. А в конкурсную комиссию по назначению сити-менеджера губернатор имеет право делегировать треть членов – 33.3333%. Огромный прирост влияния, не так ли?»*

Однако даже этот порядок нарушается в пользу увеличения влияния региональных властей. Например, в феврале 2012 г. во время конкурса на должность сити-менеджера Уфы один из претендентов на этот пост, руководитель местного отделения партии РПР-ПАРНАС Рафик Дусалиев обжаловал в Верховном суде республики законность назначения членов конкурсной комиссии, треть которой – в соответствии с уставом города Уфы – назначается Государственным собранием республики по представлению президента, а две трети – городским Советом. Дусалиев указал в своем иске, что из шести членов комиссии трое являются депутатами Госсобрания, еще двое руководят администрацией президента республики и при этом возглавляют саму комиссию, и лишь один является депутатом горсовета и действительно представляет Уфу. Однако суд отказал партийцу, сославшись на формальные причины*.

Основные минусы такой системы – неподотчётность сити-менеджера населению и его зависимость от региональных властей. По сути граждане отстраняются от решения важнейшего вопроса – кто непосредственно будет руководить их городом и решать основные вопросы. Это очень эффективный способ продлить «вертикаль власти» до уровня местного самоуправления и подавить всякую независимость мэров, с которыми у губернаторов до этого складывались не очень хорошие отношения.

«Где, собственно говоря, какие-то аргументы в пользу такой системы управления? – пишет Леонид Волков. – Она ведь довольно широко уже распространена в России – должна же быть какая-то статистика, не так ли? Может быть, в тех городах, где работают сити-менеджеры, выросли средние зарплаты? Бюджетные доходы? Снизилась безработица? Повысился ввод жилья? Нет, нет, нет, и еще раз нет. Никакой статистики такого рода нет, никаких доказательств объективной эффективности этой схемы управления не существует. Зато существуют добрых три десятка (только в УрФО!) сити-менеджеров, досрочно прекративших свои полномочия. Кто в бегах, кто в тюрьме. Это и понятно: мэр, прошедший через выборы (и желающий выиграть еще раз), все же должен что-то делать и как-то доказывать свою пользу для города»*.

Муниципальные собрания, они же городские думы, пока ещё избираются населением, однако имеют довольно мало полномочий.

В итоге, мы можем говорить о нарушении принципа народовластия на самом нижнем уровне – в системе органов местного самоуправления. Конституция не прописала порядок их формирования, и в результате они стали предметом текущего законодательного регулирования. Необходимо подробно прописать в Конституции порядок выборов муниципальных собраний и мэров городов, чтобы ни у кого из законодателей не возникало соблазна подчинить мэров региональной или федеральной власти.

Референдумы

Референдум – форма непосредственного волеизъявления граждан, при которой они голосуют и принимают решения по наиболее значимым вопросам общегосударственного, регионального или местного значения. Конституция упоминает референдум в нескольких местах и прежде всего в ч. 3 ст. 3 «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы», а также в некоторых других местах.

Однако следует обратить внимание на два момента в Конституции. Первый мне представляется скорее отрицательным и вредным, второй – положительным, но бесполезным.

Итак, первое – Конституция не предусматривает ни одного вопроса, решение которого обязательно принимается на референдуме. Даже новая Конституции «принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование» (ч. 3 ст. 135 Конституции РФ). То есть всё остаётся на усмотрение тех людей, которые будут писать федеральный конституционный закон «О Конституционном собрании», и тех людей, которых в это собрание назначат.

Второе, более приятное свойство Конституции – она не предусматривает никаких ограничение на желание граждан решить какие-либо вопросы на референдуме. Более того – она прямо говорит, что референдум, как и выборы, является высшим выражением власти народа. Однако это конституционное право нарушают российские законодатели.

В соответствии с требованием Конституции в России в 2004 г. был принят федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». В нём право граждан на референдум прописано, мягко говоря, очень слабо. Закон подробно перечисляет те вопросы, которые не могут выносится на референдум (ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ»), например, об изменении статуса субъекта федерации или о досрочном прекращении или продлении срока полномочий президента, Госдумы и т. д., и при этом указывает всего лишь один случай, когда референдум проводить обязательно – если того требует международный договор, заключённый руководством РФ (ч. 2 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ»).

Кроме того, подробно описаны обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума (ст. 7 ФКЗ «О референдуме РФ»): в условиях военного и чрезвычайного положения, а также в течение трёх месяцев после его отмены, в последний год полномочий президента или Госдумы и ряде других случаев. Также закон говорит о том, что граждане могут инициировать проведения референдума на федеральном уровне, только если соберут два миллиона подписей, в том числе не более 50 тыс. подписей в каждом субъекте (ст. 14 ФКЗ «О референдуме РФ»).

При этом вся процедура максимально усложнена: желающие провести референдум должны образовать инициативную группу по проведению референдума, которая должна состоять из региональных групп более чем в половине субъектов федерации, провести собрания и выполнить ряд других действий. Но самое главное – члены инициативной группы предоставляют документы в избирательную комиссию субъекта федерации, которая передаёт их в Центральную избирательную комиссию, и уже та проверяет, можно ли проводить такой референдум или нет (ч. 14 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ»). Решение ЦИК можно обжаловать в суде, но о независимости российского суда я подробнее расскажу в другом разделе. Наконец, если вдруг ЦИК разрешит проводит референдум, тогда уже собственно можно начать собирать два миллиона подписей – этот процесс тоже очень подробно регламентирован и забюрократизирован. Наконец, после сбора подписей президент назначает данный референдум.

По оценкам специалистов в области конституционного права, работа по подготовке и проведению референдума может потребовать более 17 месяцев, которые необходимо вписать в избирательный цикл за вычетом последнего предвыборного года*.

На общегосударственном уровне референдумы в России не происходили больше двадцати лет – с 1993 года. Разные политические силы выдвигали инициативы проведения референдумов по некоторым вопросам, но все они были остановлены на стадии выдвижения.

Ещё один случай, когда проведение референдума необходимо – при образовании нового субъекта федерации. Согласно ч. 1 ст. 11 федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ «О порядке принятия в РФ и образования в её составе нового субъекта РФ», «вопрос об образовании в составе РФ нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов РФ». В соответствии с этой нормой в России в 2000-е годы прошло пять референдумов об объединении субъектов федерации, в результате которых были образованы пять новых регионов.

Итак, действующая Конституция РФ говорит о референдуме как о высшем непосредственном выражении власти народа наряду со свободными выборами, но сама не предусматривает ни одного вопроса, который должен на нём решаться. Последующие упоминания в Конституции референдума сводятся к доброй воле законодателя – он может как разрешить, так и запретить проведение референдума по какому-либо вопросу. В итоге в России проведение референдума обязательно всего в двух случаях: если того требует международный договор и если принято решение об объединении двух субъектов федерации. А инициатива граждан по проведению референдума максимально ограничена временными рамками, огромными трудовыми и денежными затратами и поставлена в зависимость от мнения избирательных комиссий и судебных органов, которые не отличаются беспристрастностью.

При этом, например, такой важнейший вопрос, как изменение границ субъектов федерации, не выносится на референдум. В связи с этим, например, расширение территории Москвы, произошедшее в 2012 г., обошлось безо всякого референдума – ни жителей Москвы, ни жителей Московской области об этом не спрашивали.

Таким образом, Конституция, хоть и провозгласила референдум высшем непосредственном выражении власти народа (наряду с выборами), никоим образом не прописала механизм его проведения, в результате чего институт референдума превратился в бездействующий.

На мой взгляд, в Конституции необходимо чётко установить те вопросы, которые обязательно выносить на референдум (например, о вступлении в международные организации; о заключении межгосударственных соглашений, изменяющих визовый режим; об изменении статуса или границ регионов), а также прописать процедуру инициирования референдума по всем прочим вопросам и запретить устанавливать какие-либо ограничения на список этих вопросов. Разумеется, сама Конституция и поправки в неё тоже должны приниматься на всенародном референдуме. Только таким образом будет реализован в полной мере принцип народовластия и тезис о том, что единственным источником власти в России является народ.

Часть 1 - Часть 2 - Часть 3 - Часть 4 - Часть 5 - Часть 6 - Часть 7

4 comments - Leave a commentPrevious Entry Share Next Entry

Comments:

From:vissarion
Date:April 27th, 2014 05:24 am (UTC)
(Link)
Опечатка
"Проблем опять же заключается" (последний параграф главы "Выборы в регионах)
From:hitch_hiker
Date:April 27th, 2014 10:12 pm (UTC)
(Link)
Спасибо, поправил